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工程招投标成本质量改进研究

2018年6月22日  北京建设工程律师   http://www.wtggclaw.com/
摘要:目前我国建设工程市场交易成本过高,交易秩序时常出现混乱现象,影响了招投标实施的效率和效果,造成了社会财富和资源的浪费。对工程招投标过程的成本质量问题进行论述,提出招投标过程的质量成本管理思路。在此基础上对招投标交易成本的质量改进进行了深入探讨。

关键词:工程招投标;成本;质量改进
  
1 质量成本与交易成本的内涵关联性
  
质量成本的概念于20世纪60年代初,由美国质量管理专家费根堡姆最早提出,首次把企业中的质量预防和鉴定活动成本与产品质量不合要求所引起的损失放在一起进行考虑,并形成质量成本报告,从而将质量成本同企业经济效益联系起来,成为企业高层管理者了解质量问题对企业经济效益影响以及进行质量决策的重要依据。

质量成本主要由两部分组成,一部分是为了确保和保证满意的质量而发生的成本。即预防成本和鉴定成本,一般将这部分质量成本看作是投入;另一部分是由于没有达到质量要求所造成的损失,即内部损失成本和外部损失成本,统称为质量损失成本。

从质量成本的组成可以看出,质量成本的含义与交易成本所包含的内容有很大的关联性;交易过程产生的交易成本当中既有预防与鉴定成本,又有质量损失成本,而维护交易过程所需要的制度成本则是典型的预防成本。如果把制度的立法过程也作为产品的生产过程来看,工程招投标各项制度产生的本身也是包含了质量成本的所有内涵。
  
2 招投标过程的质量成本管理思路
  
质量成本管理方法强调通过预防成本、鉴定成本的支出来预防和缩减生产过程中所有成本的内部损失和外部损失成本(不良质量成本),这种工作的出发点主要是针对如何降低过程中的不良成本损失。目前,在质量成本理论发展过程中,随着6sigma、平衡计分卡、卓越绩效管理模式等方法的产生,已经形成了较为丰富的方法体系。此外,可以用于质量成本管理的分析工具也有很多,例如:对比分析、相关分析、平衡分析、显著性分析、回归分析、关键因素分析、控制图等等。尽管由于数据收集难度和工作强度大,质量成本管理在隐含质量成本方面还存在一定空白。但质量成本管理方法体系与经济学中的交易成本体系相比较而言,明显具有体系的完整性与方法的实用性上的优势,可以弥补交易成本体系在实际应用中的不足。

由此,如果将质量成本分析方法应用于招投标交易成本研究,而且将隐含质量成本纳入制度经济学理论角度进行思考,可以有效发挥两者的优势,对招投标交易成本进行更为深入的理解与分析。
  
3 招投标交易成本的质量改进方案
  
3.1 注重立法,实行法制化管理

西方国家和世界国际组织的招标立法,尽管体系不同,某些具体内容也有差异,但从总体上看。都力求完整。在强化制度成本经济效能上具有以下几个特点:

(1)贯穿竞争、平等、公开、开放的宗旨。在价格、质量、及时提供产品或服务等方面最大限度地满足招标人的要求,坚持报价最低或条件最优惠的投标人中标原则,促进和鼓励国内所有的招标人和投标方参与投标,并在一定限制内鼓励国外的招标人和投标方参与投标,以体现充分竞争;坚持给予所有参加投标的招标人和投标方公平和平等待遇的原则:保证招标过程的所有参与人在其权利受到侵犯时能及时获得有效的制度救济手段。

(2)可以自由选择招标方式,但对谈判招标方式(议标)进行严格限制。如《联合国采购示范法》规定只有在6种情况下,才能采用谈判招标。美国、奥地利、比利时等国的制度规定:一般情况下采用谈判招标也必须引入竞争机制,至少要有3家以上招标人或投标方参加投标谈判,且必须事先公布招标通告和按规定公布中标结果。

(3)对本国产品和企业进行保护。美国《购买美国产品法》规定:10万元以上的招标,必须购买相当比例的美国产品;招标人在招标文件中必须根据制度规定说明给予国内企业的优惠幅度。在统一对外上,欧盟也采取保护政策。制度规定对欧盟成员国的投标人给予一定的优惠,也就是说,对非欧盟成员国的投标人是有限制的。

(4)逐步寻求国际或区域范围内招标制度规范的统一化。欧盟的存在不但促进了成员国经济的一体化,成员国的招标制度也基本上是欧盟规则的具体实施,在大的原则规定方面已经没有差别。美国和欧盟一起参加世贸组织《招标协议》后,根据《协议》的规定对自己已有的招标制度、规则进行修订,因而有的“差距”已越来越小,这大大促进了美国和欧盟间招标制度的统一。

(5)世界范围内招标立法及其实践出现了新的发展趋势。一是对制度规定进行修改,着眼点是使招标当事人的利益在世界自由贸易中得到保障,但程序规定一般不做大的改动;二是突出强调公共采购要更多地选择商业市场上已有的商品;三是注重通过电子网络系统进行招标,进一步提高招标效率;四是开始改变单纯从过去的老客户中选定投标人的做法,注重从更多的客户中选定投标人,重新拟定“合格招标人和投标方永久名单”;五是在制度程序上更加重视协商、仲裁和调解手段在解决纠纷中的重要作用,切实减轻对簿公堂造成的诉累。
  
3.2 资权明确,避免制度冲突

招标投标部际协调机制的主要职责范围包括:

(1)分析全国招标投标市场发展形势和招标投标制度、行政法规和部门规章执行情况,商讨规范涉及多个部门招标投标活动的工作计划和对策建议;

(2)协调各有关部门和地方政府实施招标投标行政监督过程中发生的矛盾和分歧;

(3)通报招标投标工作信息,交流有关材料、文件;

(4)加强部门之间在制词招标投标行政法规、部门规章、规范性文件以及范本文件时的协调和衔接:

(5)加强部门之间以及部门和地方政府之间在招标投标投诉处理、执法活动方面的沟通;

(6)组织开展招标投标工作联合检查和调研;

(7)研究涉及全国招标投标工作的其他重要事项;

(8)研究需呈报国务院的涉及多个部门招标投标活动的重大事项。从部际协调机制的主要职责可以看出。其最大目的就是加强各有关部门沟通联系,依法共同做好招标投标行政监督工作。

从该机制设计上看,变行政多头监管为协调共管,无疑简化了监督程序,有利于控制并降低招投标监督成本。但仅仅建立国家级的部际协调机制,各省市没有相应的配套办法,在对具体工程招投标行为进行监管时其执行力度和即时有效程度会打折扣。作为刚刚开始实施的新机制,其执行效果如何,是否能起到简化程序、提高效率、降低成本的作用,还需要时间和实际案例来检验。
  
3.3 资格审查

任何潜在的投标人,只要其准备参与政府采购活动,首先就必须要具备一系列的法定资格条件,而这些资格条件,对招标人来说都是一视同仁的,没有任何差别。可在实际工作中,却有不少地方又把招标人应当具备的资格条件进行人为地量化,并将其作为评标因素。滋生出了不少矛盾问题。

招标人应具备的资格条件基本上都是定性“指标”,难以“量化”,一旦将其作为评标因素,就很容易丧失公平合理性。从《招标投标法》规定的招标人应当具备的基本条件可以看出,这些资格条件都是“定性”指标,只需使用“是否具备”、“是否健全”、“是否存在”等等非此即彼的方式来判断和评价即可。而无需按不同的“程度”标准来审查。事实上,对这些“定性”指标也无法按其程度大小来“量化”成评分标准。如,对招标人参与政府采购活动应具备的“良好的商业信誉”资格条件来说,当招标人已具备了“具有良好的商业信誉”条件时,在具体的评标过程中,又如何对该资格条件进行量化和分等级打分呢?即使有人勉强人为地将其划分成一系列的等级,也缺乏客观依据,主观臆断性较强,更缺乏一定的可操作性,这样,以此作为评价标书的打分因素就很容易使评审工作丧失公平合理性。

另外,在资格审查过程中的形式主义,也是这一环节的成本居高不下而没有实际价值。据报道,宁波市港航服务中心工程开标的前一天,一家投标人为竞标该工程而制作的投标书,竟盖了14000多个章。因为该项目资格审查要求投标人在《施工招标资格预审文件》每一页都盖上公章,再让法人签字。就算这样做在法律意义上更为严谨,但又有什么实际意义呢。

在招标公告中对于资质等级的门槛要求不要太高。但是合格资格的标准必须明确。资格标准是指投标人做过没有招标项目的相类似项目。一般要求是达到招标项目规格的60%以上,即为合格。如建设100层商务楼,资格标准可定在完成过60层以上商务楼为合格,本文认为资格条件比资质条件重要的多。除非是一些难度较大、施工技术要求较高的项目需要严格的资格审查外,建议取消针对单一项目的资格审查,但凡具有一定级别资质的施工单位,都是有一定的施工能力的。要求各施工单位的资质和业绩公布在相关网站上,这样他们的业绩就很难造假。否则在施工单位编制的资格预审申请资料中的各种资料的真实度是很低的,施工单位都会千方百计去满足资审中的强制性要求,以达到相应的评分标准,甚至达到了教条的程度。因此,投标人报送的审查资料不真实一定程度上也是不合理的资格审查程序造成的。
  
3.4 加强监督管理

西方国家和国际组织非常重视招标监管体系的建立和完善。美国于1990年成立了联邦采购规则委员会,负责监管联邦招投标制度的实施。这个委员会的主要成员由采购任务较多的重要部门负责人如联邦采购政策办公室主任、国防部长、宇航局局长及总服务局局长等组成。联邦政府各部门还设有由一名监察长领导的独立的监察办公室,负责审定是否需要对本部门公共采购采取纠正措施。同时,制度规定,如果招标过程中招标人违反了有关规定,投标人可以要求招标人改正或对其行为做出解释,或请求仲裁和向法院起诉,或要求审计总署(国会的一个机构)对有关事实作独立审计。通过这些行政的、司法的和仲裁的措施,有效地监督了招标法规的执行。瑞士的联邦政府委员会和英国的合同评审委员会,属于政府专门处理和仲裁招标投标纠纷的部门。奥地利、比利时采购制度和欧盟采购指令对公共采购的监管作了严格规定。总的原则是,对于招标过程中招标人的违法行为,投标人可以向成员国或欧盟委员会提出控告。